2 我國(guó)城市垃圾管理的思考與對(duì)策

        (1)健全法制，依法進(jìn)行垃圾管理

        歐洲各國(guó)關(guān)于垃圾管理的法律框架，普遍根據(jù)歐洲管理原則確立，設(shè)置完善，涵蓋了社會(huì)生活中垃圾管理的各個(gè)方面，使每個(gè)參與垃圾管理的機(jī)構(gòu)、企業(yè)能夠依法辦事，并依法享有各項(xiàng)權(quán)利。保障了垃圾管理工作能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控下，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律正常進(jìn)行。從法律的角度來(lái)看，健全的垃圾管理制度可為垃圾管理產(chǎn)業(yè)化提供發(fā)展依據(jù)，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

        據(jù)了解，意大利垃圾管理制度的徹底改革是在 1997年隨著22／97法令的頒布而開(kāi)始的。該法令確立了垃圾綜合處理政策：垃圾減量化，源頭控制，回收、再利用和能量恢復(fù)的三維回收，以及最后的無(wú)害化處置。該法令促使了凈化技術(shù)、生態(tài)標(biāo)識(shí)、EMAS規(guī)定、回收處理綜合網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，以及公共管理者同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間為創(chuàng)造垃圾回收的機(jī)會(huì)而自愿達(dá)成協(xié)議。該法令主要的積極作用表現(xiàn)在：在垃圾處理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“污染制造者付費(fèi)”和“共同承擔(dān)責(zé)任”的原則；為垃圾處理的運(yùn)作界定了最佳轄區(qū)范圍，這在規(guī)劃處理廠(chǎng)的綜合網(wǎng)時(shí)起到了至關(guān)重要的作用。

        由此可見(jiàn)，立法是一切工作開(kāi)展的依據(jù)，法律作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有絕對(duì)約束力及強(qiáng)制執(zhí)行力，能夠有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系，高效優(yōu)質(zhì)地完成既定目標(biāo)。以立法的形式，設(shè)立國(guó)家及省級(jí)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滾動(dòng)基金，制定基金籌措和使用的管理辦法。出臺(tái)關(guān)于垃圾分類(lèi)的法令、關(guān)于有害垃圾的收集處理、垃圾管理的稅費(fèi)法令、私營(yíng)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)垃圾管理的法令、垃圾衛(wèi)生填埋標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于垃圾焚燒控制標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于包裝和包裝垃圾的管理法令等，使垃圾管理做到有法可依。

        (2)政企分開(kāi)，各司其責(zé)，各盡其能

        政企分開(kāi)，促進(jìn)政府職能的有效發(fā)揮，避免行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，杜絕腐敗。同時(shí)， 由于企業(yè)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，在進(jìn)行城市垃圾處理的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理中，能夠較好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少資金浪費(fèi)，降低投資和處理成本，提高經(jīng)營(yíng)效益。

        由于政企分開(kāi)，各方職責(zé)明確，大大提高了工作效率及工作積極陛。比如法國(guó)的SYCTOM在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中，有一百多位公務(wù)員參與，他們只負(fù)責(zé)投標(biāo)管理、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督，不參與企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由于沒(méi)有具體利益關(guān)系，他們只對(duì)政府負(fù)責(zé)，能真正有效地開(kāi)展工作。

        (3)合理的稅收，保障垃圾管理的有效開(kāi)展

        1)充足穩(wěn)定的稅收來(lái)源，可以有效地補(bǔ)充垃圾管理所需的大量資金，促進(jìn)投資市場(chǎng)的發(fā)展，確保投資者在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)各項(xiàng)法律合法經(jīng)營(yíng)的前提下，取得合理收益。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)始終是追求最大經(jīng)濟(jì)利益，一定的資金補(bǔ)充有利于促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)采用新技術(shù)新工藝，改進(jìn)設(shè)備，提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本。

        2)合理的垃圾稅制可以增強(qiáng)垃圾處理企業(yè)的生產(chǎn)積極性。例如垃圾分類(lèi)收集，意大~22／97法令以提供達(dá)到分類(lèi)目標(biāo)和填埋稅之間的比例作為經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，促進(jìn)企業(yè)積極開(kāi)展二次分類(lèi)收集。法令允許符合某些條件的垃圾處理單位免申請(qǐng)執(zhí)照，從而實(shí)現(xiàn)免稅。由于不同的產(chǎn)品因其使用的材料不同，作為垃圾后的處理成本也不同。征收稅費(fèi)時(shí)，也應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品的材質(zhì)、數(shù)量給予額定。那些可回收利用、可自然降解產(chǎn)品的稅額要遠(yuǎn)低于那些不可回收、不可降解處理的產(chǎn)品。由此大大促進(jìn)了生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新工作，特別是材料技術(shù)的革新，調(diào)動(dòng)了企業(yè)主動(dòng)生產(chǎn)環(huán)保節(jié)能型產(chǎn)品的積極陛，提高了資源的使用率，從而推動(dòng)了全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的環(huán)保工作，形成了良性互動(dòng)的局面。

        3)出臺(tái)稅收的優(yōu)惠政策。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于微利公益性事業(yè)，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)企業(yè)低稅率的優(yōu)惠待遇；對(duì)于貸款建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)允許稅前還貸，或給予一定的減、免稅期的優(yōu)惠待遇。

        (4)投資方式多元化(-~BOT、TOT等投資方式)，促進(jìn)垃圾管理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

        1)投資市場(chǎng)收益的穩(wěn)定，投資渠道的暢通，能有效地吸引各方投資者，投資方式必定呈現(xiàn)出多元化的局面。各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體、專(zhuān)業(yè)企業(yè)匯集，帶來(lái)了大量的資金、信息、技術(shù)，解決了政府資金短缺，管理效率不高的問(wèn)題，又直接推動(dòng)了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備水平。法國(guó)的SYCTOM就是各專(zhuān)業(yè)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的一個(gè)組織，在該組織內(nèi)各項(xiàng)資源互享，提高了資源利用率，同時(shí)由于是企業(yè)聯(lián)合，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有效地減少了各種不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，提高了工作效率。

        2)實(shí)行現(xiàn)有城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)經(jīng)營(yíng)改革，出臺(tái)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策。制定城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和租賃方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，原則上以招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)不超過(guò)20～25年，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)保證轉(zhuǎn)讓的企業(yè)資產(chǎn)的完整和增值。

        3)以當(dāng)?shù)卣?cái)政投入為主，結(jié)合鼓勵(lì)以政府特許權(quán)形式引入私營(yíng)資本達(dá)到融資目的的BOT模式(即建設(shè)～運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT模式(即移交一運(yùn)營(yíng)～移交)、托管運(yùn)營(yíng)模式來(lái)加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于以政府特許權(quán)形式引入私營(yíng)資本的建設(shè)項(xiàng)目，要全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)者，以合同形式規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。

        (5)嚴(yán)格源頭管理，直接有效降低垃圾管理成本

        源頭控制是垃圾管理的第一環(huán)節(jié)，能有效減少垃圾產(chǎn)量，杜絕生活垃圾與有害垃圾混雜，特別是扎實(shí)、深入的垃圾分類(lèi)收集工作，可以極大地促進(jìn)垃圾的減量、回收再利用及無(wú)害化處理工作，改善各類(lèi)專(zhuān)門(mén)處理的垃圾成分，為專(zhuān)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)、符合生產(chǎn)要求的專(zhuān)門(mén)垃圾。回收再利用工作的普及不僅使資源得到最大限度地回收，同時(shí)也促進(jìn)了垃圾減量化工作。出臺(tái)一些針對(duì)減量化的產(chǎn)業(yè)政策并貫徹實(shí)施，如限制過(guò)度包裝，減少并限制一次性用品的使用，鼓勵(lì)凈菜上市等，將把垃圾處理“減量化、資源化、無(wú)害化”的目標(biāo)推進(jìn)到更高的階段，從而全面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

        (6)加強(qiáng)公眾意識(shí)教育，提高全社會(huì)的環(huán)保理念

        在城市垃圾管理的過(guò)程中，公眾環(huán)保意識(shí)的普及和提高，會(huì)帶來(lái)事半功倍的效果。廣大市民的積極參與，可從源頭上減少垃圾產(chǎn)生量。歐洲各國(guó)垃圾分類(lèi)收集工作的成功，充分體現(xiàn)了公眾意識(shí)教育的巨大成果。在街頭隨處可見(jiàn)分類(lèi)收集箱(筒)，市民都能自覺(jué)配合，按照標(biāo)識(shí)投放各類(lèi)廢棄物，減輕垃圾收集處理部門(mén)的工作難度。市民環(huán)保意識(shí)的提高，也體現(xiàn)在垃圾處理企業(yè)投資管理者的經(jīng)營(yíng)理念中，在不斷追求最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)環(huán)保工作多一份關(guān)注、多一些投入。

        總之，加強(qiáng)垃圾管理工作、提高垃圾管理水平，是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要全社會(huì)的團(tuán)結(jié)協(xié)作，相信通過(guò)我們不懈的努力，特別是加強(qiáng)對(duì)外學(xué)習(xí)、交流，一定能實(shí)現(xiàn)垃圾管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，推進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。