在中國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)許多國(guó)際非政府組織來(lái)華開(kāi)展各種公益活動(dòng)，與各級(jí)相關(guān)政府部門(mén)開(kāi)展合作，在實(shí)踐中積累了不少值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。

　　20世紀(jì)90年代中期，經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)和中華慈善總會(huì)推薦，世界宣明會(huì)來(lái)到云南麗江地區(qū)開(kāi)展扶貧救助活動(dòng)。永勝縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，在各級(jí)扶貧部門(mén)的關(guān)懷和支持下，與世界宣明會(huì)簽訂了長(zhǎng)期合作協(xié)議，成立了由縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)、執(zhí)行副組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)的“宣明會(huì)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣政府提供專門(mén)辦公室，抽調(diào)政府辦公廳、教育局等相關(guān)部門(mén)的骨干組成長(zhǎng)期全職參與項(xiàng)目的工作人員，全面支持與配合宣明會(huì)的項(xiàng)目開(kāi)展。10年來(lái)，宣明會(huì)在永勝先后投入3000萬(wàn)元項(xiàng)目資金，用于各鄉(xiāng)村的兒童發(fā)展、教育扶貧、社區(qū)建設(shè)等公益領(lǐng)域，大大改善了當(dāng)?shù)氐慕逃蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

　　中國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)行管理體制形成于20世紀(jì)80年代末，其基本理念是盡可能限制非政府組織的政治空間及其合法性。該體制入口嚴(yán)格，政府通過(guò)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)掌控獲得登記的非政府組織，并通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理來(lái)進(jìn)行控制。由于其目標(biāo)不是有效利用而是“防止出事”，加上體制上的弊端和能力不足，納入掌控范圍的往往活力不足，而活力強(qiáng)的往往游離出掌控范圍。

　　為要更好地發(fā)揮環(huán)保非政府組織的建設(shè)性作用，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改革既有的消極和被動(dòng)的行政控制體制，在承認(rèn)并充分肯定環(huán)保非政府組織的存在及其不可缺少的重要作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與，有意識(shí)、有計(jì)劃、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展環(huán)保領(lǐng)域的各種非政府組織，加強(qiáng)對(duì)它們的咨詢、培育、評(píng)估和監(jiān)管，發(fā)揮它們?cè)诃h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的積極作用。要努力將環(huán)保非政府組織納入國(guó)家的整體目標(biāo)和利益范圍，構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的環(huán)保公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。

    具體設(shè)想：構(gòu)建新型公共服務(wù)體系

　　在分析環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀以及相關(guān)公共政策的基礎(chǔ)上，課題組提出了構(gòu)建全新的環(huán)保非政府組織體系的具體設(shè)想。

　　其一，使用“環(huán)保公益服務(wù)組織”的概念。在構(gòu)建公眾參與的新型公共服務(wù)體系的框架時(shí)，首先要對(duì)其中非政府組織的基本范疇加以界定。建議采用“環(huán)保公益服務(wù)組織”的概念，取代較為寬泛的“非政府組織”“非營(yíng)利組織”或“民間組織”等范疇。這一概念可以定義為：在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展各種公益服務(wù)的基層服務(wù)型非政府組織。

　　其二，開(kāi)展培育發(fā)展的地方試點(diǎn)。建議在環(huán)保部和民政部的協(xié)調(diào)與支持下，選擇若干有代表性的地區(qū)（市、區(qū)、縣）進(jìn)行培育發(fā)展環(huán)保公益服務(wù)組織的試點(diǎn)。在試點(diǎn)前形成理論框架和政策模型，其主要內(nèi)容包括：簡(jiǎn)化登記手續(xù)、降低登記門(mén)檻、提供啟動(dòng)資金、開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)、提供財(cái)政支持和稅收減免、建立員工和志愿者參與的社會(huì)保障體系等。對(duì)于試點(diǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。試點(diǎn)結(jié)束后形成詳細(xì)的政策報(bào)告。

　　其三，確定重點(diǎn)培育發(fā)展的環(huán)保公益服務(wù)組織，主要應(yīng)當(dāng)包括如下六種類型：社區(qū)環(huán)保組織、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、調(diào)查研究機(jī)構(gòu)、教育宣傳機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、政策倡導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

　　其四，降低準(zhǔn)入門(mén)檻。在登記注冊(cè)方面，基于上述試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)由環(huán)保部會(huì)同民政部出臺(tái)關(guān)于促進(jìn)環(huán)保公益服務(wù)組織發(fā)展的部門(mén)法規(guī)，統(tǒng)一政策。各級(jí)環(huán)保部門(mén)作為環(huán)保公益服務(wù)組織統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管單位，要成立專門(mén)部門(mén)并配備專職人員負(fù)責(zé)。環(huán)保公益服務(wù)組織登記原始資金可統(tǒng)一降低為2000元。各級(jí)民政部門(mén)按照民辦非企業(yè)單位有關(guān)規(guī)定對(duì)公益服務(wù)組織進(jìn)行統(tǒng)一登記，并頒發(fā)法人證書(shū)。

　　其五，建立以政府采購(gòu)為基礎(chǔ)的環(huán)保公共服務(wù)新體制。政府采購(gòu)公共服務(wù)是建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本方向之一。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，可參照扶貧、養(yǎng)老、社區(qū)綜合服務(wù)等其他領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，由環(huán)保部委托成立專項(xiàng)基金，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一系列公共服務(wù)進(jìn)行基于市場(chǎng)機(jī)制的政府采購(gòu)。也可參照英國(guó)的模式，選擇比較成熟的環(huán)保公益組織進(jìn)行政府委托。

　　其六，建立以有效監(jiān)管為核心的政府監(jiān)管制度。對(duì)使用公共資源、提供公共服務(wù)的非政府組織，進(jìn)行必要的行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督是國(guó)際慣例。有的國(guó)家如英國(guó)，實(shí)行登記和監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管體制；有的國(guó)家如德國(guó)、日本，實(shí)行的是登記和監(jiān)管相分離的監(jiān)管體制。鑒于中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)仍然實(shí)行雙重管理，建議在環(huán)保部和民政部充分協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行雙重管理體制進(jìn)行部分改正，將登記職能集中在民政部門(mén)，而將監(jiān)管職能統(tǒng)一到環(huán)保部門(mén)。各級(jí)環(huán)保部門(mén)建立環(huán)保公益組織監(jiān)管中心，統(tǒng)一行使對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各類非政府組織特別是環(huán)保公益服務(wù)組織的監(jiān)管職能。

　　要在培育發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行包括備案、登記、認(rèn)定的三級(jí)準(zhǔn)入和分類分級(jí)管理制度。對(duì)于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)環(huán)保等組織，應(yīng)實(shí)行備案制度；對(duì)于規(guī)模大、人員多、活動(dòng)廣、組織化程度高的組織，實(shí)行法人登記制度；對(duì)于影響大、公益性強(qiáng)的組織，則實(shí)行公益認(rèn)定制度。改善和加強(qiáng)以“年檢”為核心的信息報(bào)告制度。采取公益舉報(bào)制度，廣泛動(dòng)員公眾參與環(huán)保公益組織的監(jiān)管，并建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的公益舉報(bào)受理機(jī)制。實(shí)行公益托管制度，加強(qiáng)政府在監(jiān)管上的權(quán)威和剛性約束。

　　其七，建立以合作主義為原則的政治整合模式。依照有關(guān)理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家的多種社會(huì)力量有兩種整合方式，一為多元主義，一為合作主義（或叫法團(tuán)主義）。兩者都鼓勵(lì)民間力量的發(fā)育，其差異在于多元主義淡化國(guó)家權(quán)威，強(qiáng)調(diào)多元民主，而合作主義則強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)威，主張其他社會(huì)力量在國(guó)家框架之內(nèi)、代表國(guó)家發(fā)揮作用。相對(duì)而言，合作主義更有利于社會(huì)整合與穩(wěn)定。就中國(guó)的情形來(lái)說(shuō)，構(gòu)建和諧社會(huì)也需要更多借鑒合作主義的經(jīng)驗(yàn)及其原則。環(huán)保非政府組織通過(guò)上述公共服務(wù)體系能夠有效整合到國(guó)家框架內(nèi)，形成典型的合作主義模式。

　　其八，政府如何對(duì)待激進(jìn)環(huán)保非政府組織。環(huán)保非政府組織過(guò)激行為可分為三個(gè)方面：一是在行為上違背了法律，或違背了國(guó)家的整體利益；二是與政府的溝通渠道受限，轉(zhuǎn)而采取過(guò)激行動(dòng)；三是在社會(huì)利益群體的分化中，代表市場(chǎng)利益、企業(yè)利益的群體實(shí)力強(qiáng)大，環(huán)保非政府組織往往代表環(huán)境污染受害者這個(gè)弱勢(shì)群體進(jìn)行抗?fàn)帯ａ槍?duì)不同情形，應(yīng)分別對(duì)待。

　　王名為清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長(zhǎng)

　　陶傳進(jìn)為北京師范大學(xué)社會(huì)公益研究中心主任