新一輪大氣污染治理的國(guó)家行動(dòng)依然未聽(tīng)到發(fā)令槍響。

2013年7月20日，在生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇上，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢表示，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《計(jì)劃》）將于7月底8月初公布。

《計(jì)劃》號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)”，將帶來(lái)1.7萬(wàn)億元的國(guó)家投資，被視為新一屆政府治霾攻堅(jiān)的關(guān)鍵一戰(zhàn)，這將決定5年后，中國(guó)是否治霾成功。

從5月開(kāi)始，整個(gè)業(yè)界都在翹首等待。李克強(qiáng)總理、周生賢部長(zhǎng)均在不同場(chǎng)合預(yù)熱，但《計(jì)劃》里涉及的各省具體指標(biāo)，依然難見(jiàn)真容。

各地政府也在焦灼等待。據(jù)者了解，多地已“荷槍實(shí)彈”，備好地方規(guī)劃，只待國(guó)家一聲發(fā)令槍響。

然而，縱是《計(jì)劃》和地方規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，到2017年，北京市的PM2.5年均濃度將只是接近現(xiàn)在的上海，仍不如現(xiàn)在的廣州。2020年，山東威海達(dá)標(biāo)后的PM2.5年均濃度也還是美國(guó)“重災(zāi)區(qū)”洛杉磯的兩倍多。這還是“特別特別困難”的目標(biāo)，得“經(jīng)過(guò)特別的努力，才能達(dá)到”，環(huán)保系統(tǒng)官員和專(zhuān)家均表示。

國(guó)家快馬加鞭，地方荷槍實(shí)彈

據(jù)接近環(huán)保部的人士透露，《計(jì)劃》基本敲定，只是在“走程序”，預(yù)計(jì)8月中旬后期將會(huì)公布。從中央到地方，此前出臺(tái)過(guò)不少大氣污染治理的規(guī)劃、辦法等，然而，此次《計(jì)劃》重視程度之高、涉及的部門(mén)之多前所未有。

在山東省環(huán)保廳污防處處長(zhǎng)肖紅看來(lái)，2013年3月29日是國(guó)家行動(dòng)的起點(diǎn)。這一日，環(huán)保部緊急召開(kāi)會(huì)議，部署編制計(jì)劃。

這是一次由一名副總理牽頭的編制工作，各地環(huán)保部門(mén)都感到史無(wú)前例的緊張氣氛。

4月底，僅有五名工作人員的山東省環(huán)保廳污防處奉命抽調(diào)兩人赴京封閉開(kāi)會(huì)一周。天津市環(huán)保局大氣處副處長(zhǎng)楊勇也已多次進(jìn)京開(kāi)會(huì)，“各個(gè)省態(tài)度都一樣，急。”尤其是河北省——上半年，全國(guó)空氣質(zhì)量倒數(shù)前十中，河北城市占了七席。而京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角也僅有兩個(gè)城市PM2.5年均值達(dá)標(biāo)。

河北省領(lǐng)導(dǎo)多次進(jìn)京商討治理目標(biāo)。但不到計(jì)劃發(fā)布，最終的數(shù)字各地都不能完全確定。即使在環(huán)保部，數(shù)字也只有參編者清楚。

《計(jì)劃》被披上一層神秘面紗。“沒(méi)有任何消息，我也想找人問(wèn)問(wèn)呢。”7月26日，環(huán)保部機(jī)動(dòng)車(chē)排污監(jiān)控中心主任湯大鋼對(duì)記者說(shuō)。

《計(jì)劃》頒布之后，各地將會(huì)配套地方措施。事實(shí)上，各地早已荷槍實(shí)彈。

2013年初，山東省環(huán)保廳就向省政府提出編制規(guī)劃的要求，31個(gè)部門(mén)參與，包括人力資源和社會(huì)保障廳、團(tuán)委、婦聯(lián)。“人社廳開(kāi)了一個(gè)霧霾高級(jí)研討班。”肖紅希望人社廳能為環(huán)保廳增加一些編制。山東省婦聯(lián)也專(zhuān)門(mén)制作了宣傳實(shí)施方案，考慮“婦女怎么參與到大氣治理中來(lái)”。

在山東省德州市環(huán)保局污防科科長(zhǎng)張培勇的印象中，4月份后，山東規(guī)劃就向地市征求了四次意見(jiàn)，以往的規(guī)劃往往只需一次。一名省政府官員對(duì)肖紅說(shuō)，沒(méi)有弄過(guò)這么厚的規(guī)劃，兩百多頁(yè)。

“我認(rèn)為這是中國(guó)夢(mèng)的一個(gè)小夢(mèng)。”8月2日，山東省環(huán)保廳廳長(zhǎng)張波說(shuō)。

治理思路戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，達(dá)標(biāo)要求加碼數(shù)倍

另一個(gè)被肖紅牢記的日子是6月14日。她翻開(kāi)手機(jī)記事本，上面是李克強(qiáng)總理的“氣十條”。這一日，李克強(qiáng)部署了大氣污染防治十條措施，業(yè)內(nèi)奉之為“氣十條”。

“氣十條”像是《計(jì)劃》發(fā)令槍響前喊的“預(yù)備”。據(jù)參與制定的清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授賀克斌透露，“‘氣十條’是《計(jì)劃》的基本構(gòu)架，每一條具體到什么區(qū)域、什么程度，《計(jì)劃》中會(huì)務(wù)實(shí)。”

據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南分析，這場(chǎng)關(guān)鍵一戰(zhàn)的治理思路已做戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變：

——由總量控制向質(zhì)量改善。“十一五”期間的要求是削減二氧化硫總量，而《計(jì)劃》則是直接提污染物濃度目標(biāo)。如同減肥，以前要求五年內(nèi)減10斤，現(xiàn)在是5年后體重要控制在100斤。

——由單一污染物、污染源控制向多污染物、污染源協(xié)同控制、綜合防控。

——由屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。最典型如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角。這也是久被業(yè)界期待，但遲遲未見(jiàn)詳文的措施。

實(shí)際上，這些戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變?cè)?012年頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十二五”規(guī)劃）即已顯現(xiàn)，為何幾個(gè)月后又加入一劑猛藥？

“國(guó)家高層認(rèn)為之前設(shè)定的大氣治理任務(wù)比較保守。”中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合此前接受媒體采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)。他向南方周末記者表示，《計(jì)劃》是“十二五”規(guī)劃的“升級(jí)版”。

PM2.5是最難攻下的堡壘，但要求更嚴(yán)格。

“十二五”規(guī)劃中，除北京外的京津冀及周邊地區(qū)2015年P(guān)M2.5年均濃度的下降目標(biāo)，也都只在7%以下（以2010年為基準(zhǔn)）。而多處可靠消息透露，《計(jì)劃》要求京津冀2017年這項(xiàng)指標(biāo)要比2013年下降25%，比“十二五”規(guī)劃翻了三倍多。

此外，《計(jì)劃》為PM2.5的考核上了多保險(xiǎn)。此前因大多數(shù)地區(qū)2010年尚未監(jiān)測(cè)PM2.5，只能根據(jù)PM10折算。這已被質(zhì)疑是數(shù)字游戲。而《計(jì)劃》以2013年為參照年份——全國(guó)74個(gè)城市已在監(jiān)測(cè)和發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)。同時(shí)，賀克斌透露，除了下降濃度，達(dá)標(biāo)天數(shù)、削減的絕對(duì)值等指標(biāo)都要滿(mǎn)足。多項(xiàng)約束就如同水桶的短板原理——必須滿(mǎn)足最嚴(yán)格的那一項(xiàng)指標(biāo)。

山東“自斷后路”

山東目標(biāo)更雄心勃勃：到2020年，全省空氣質(zhì)量要比2010年改善50%左右。

“這是山東自己決定的。”張波介紹說(shuō)。同時(shí)，山東17座城市各定目標(biāo)，梯隊(duì)升級(jí)。2013年6月空氣質(zhì)量排名第一的威海到2020年需要空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，倒數(shù)第一的德州則需要接近現(xiàn)在的威海水平。

“我們提出這個(gè)目標(biāo)，基本上不給自己留后路。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，大氣基本達(dá)標(biāo)起碼要到2030年。”張波說(shuō)。

山東先天和后天條件都不占優(yōu)勢(shì)——二氧化硫排放位列全國(guó)第一，煤炭消費(fèi)量占全國(guó)近1/10、全世界1/20，濟(jì)南更是全國(guó)空氣質(zhì)量十大差等生之一。

各市也曾表示過(guò)困難。“現(xiàn)在確是經(jīng)濟(jì)低迷的時(shí)期。”但張波認(rèn)為這些抱怨擺不上臺(tái)面，“我們用一句話(huà)就統(tǒng)一了大家的思想，要不要把環(huán)境質(zhì)量撇開(kāi)去實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)呢？哪一個(gè)市也不愿意搞一個(gè)‘瘸腿’的小康社會(huì)。”山東省委、省政府要求，2020年該省要達(dá)到小康社會(huì)水平。

張波覺(jué)得并不奢侈。“即使是改善50%左右，我們只能實(shí)現(xiàn)八成達(dá)標(biāo)，而我國(guó)（空氣質(zhì)量）的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，僅僅比印度好一點(diǎn)。”

最核心的是，張波認(rèn)為大氣污染治理并不是就環(huán)保論環(huán)保，而是“通過(guò)它來(lái)倒逼能源和產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的問(wèn)題”。

“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是每個(gè)地方政府想做的事。”肖紅說(shuō)。而環(huán)保產(chǎn)業(yè)被視為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)升級(jí)換代的工具。8月13日，國(guó)務(wù)院剛剛印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，3年后，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到4.5萬(wàn)億元。

山東預(yù)測(cè)，未來(lái)八年，山東的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資將接近1萬(wàn)億元，成為全國(guó)最大的環(huán)保市場(chǎng)。

削煤靠外援，轉(zhuǎn)產(chǎn)靠倒逼

能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是大氣污染治理的兩塊“硬骨頭”，也是關(guān)鍵所在。

煤炭削減量成為《計(jì)劃》能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中最矚目的指標(biāo)。

作為能耗大省，山東的目標(biāo)甚為悲壯：2015年實(shí)現(xiàn)“不增反降”，2017年則要削減2000萬(wàn)噸，此前的“十二五”能源規(guī)劃是要求山東的煤炭增加量控制在8200萬(wàn)噸。

如此一反一正就要削減1億噸煤炭，相當(dāng)于山東省煤炭年消耗量的1/4。

尋找替代能源成為最易見(jiàn)效的辦法。“外電入魯”——山西和內(nèi)蒙古的電力送達(dá)后，山東可削減4000萬(wàn)噸煤。

“如果沒(méi)有外電入魯，削減起來(lái)非常困難。”肖紅說(shuō)。天津市環(huán)保局大氣處副處長(zhǎng)楊勇也認(rèn)為這是難度最大的一項(xiàng)，天津的方法首要依靠煤改氣，“天津不產(chǎn)天然氣，沒(méi)有人給我們天然氣，就最難完成”。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施更為復(fù)雜。

傳統(tǒng)辦法是淘汰小規(guī)模的企業(yè)。但張波認(rèn)為這不合情理甚至不合法。“我（指小規(guī)模企業(yè)）完全符合要求，憑什么僅僅因?yàn)橐?guī)模小而把我淘汰？”如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)模，投資方就不得已擴(kuò)大投資，反而造成產(chǎn)能過(guò)剩。

所以，山東規(guī)劃中第一條措施是“實(shí)施區(qū)域性大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。這也是“氣十條”提及的“用法律、標(biāo)準(zhǔn)‘倒逼’產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

山東省的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)尚屬全國(guó)首例。“非常有特色，全國(guó)沒(méi)有人這么治理。”柴發(fā)合贊許道。

區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)就是將全省劃分為核心、重點(diǎn)和一般控制區(qū)，核心區(qū)內(nèi)排放要求最為嚴(yán)格。由此，企業(yè)一視同仁。

大氣區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)給企業(yè)預(yù)留了抉擇的時(shí)間，在8年內(nèi)分4個(gè)階段逐步加嚴(yán)。企業(yè)有兩條路可走：投巨資升級(jí)換代或是搬遷到標(biāo)準(zhǔn)更松的區(qū)域，遠(yuǎn)離人群。

配合區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，山東省還制定了嚴(yán)格的火電、鋼鐵等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。作為地市一級(jí)，張培勇甚至認(rèn)為2013年5月24日是山東省大氣污染治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因?yàn)檫@一日幾項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)正式頒布。

簽軍令狀難擋造假，多管齊下難料收獲

“目標(biāo)很宏偉，是否能做到？”山東規(guī)劃公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，環(huán)保組織綠行齊魯負(fù)責(zé)人郭永啟就提了25條建議，大部分都是“如何達(dá)到，如何評(píng)估，如何監(jiān)管”，他也只給山東規(guī)劃打了70分。

山東環(huán)保廳共收到了309條意見(jiàn)，但很多措施都不在環(huán)保部門(mén)的管轄范圍。“難就難在這兒。”楊勇說(shuō)，“環(huán)保局是管不好的，各個(gè)部門(mén)都要上手，百姓也得參與。”

按照“氣十條”，國(guó)家將會(huì)“構(gòu)建對(duì)各省份的大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系”。肖紅表示，山東規(guī)劃的目標(biāo)將會(huì)分解到地方政府，并簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。目前還在編制之中，據(jù)張培勇介紹，相關(guān)內(nèi)容以前已有，包括“完不成環(huán)保指標(biāo)的，不納入先進(jìn)評(píng)選；納入提拔范圍的干部不提拔”等。

　　不過(guò)，山東此前治理指標(biāo)都達(dá)要求，這把“利劍”從未出鞘。而業(yè)界另一個(gè)擔(dān)憂(yōu)是，“簽責(zé)任書(shū)，最后的壓力會(huì)不會(huì)傳遞到檢測(cè)部門(mén)頭上？”一名地方監(jiān)測(cè)人員擔(dān)心地方完不成目標(biāo)后，會(huì)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上逼迫環(huán)保部門(mén)造假。

重壓就落到基層頭上。張培勇最近在研讀北京市PM2.5的來(lái)源分析，他認(rèn)為控制燃煤量、執(zhí)行區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)不難，令他擔(dān)憂(yōu)的是，這些措施只能控制火電廠(chǎng)等點(diǎn)源污染，最多只能改善30%的空氣質(zhì)量。最難實(shí)現(xiàn)的則是揚(yáng)塵治理，“十多年來(lái)沒(méi)有技術(shù)發(fā)展，就是灑灑水、安個(gè)擋墻”。

他更擔(dān)心目標(biāo)責(zé)任書(shū)之外的內(nèi)容，例如機(jī)動(dòng)車(chē)的增長(zhǎng)。按照德州當(dāng)下機(jī)動(dòng)車(chē)的年增長(zhǎng)率，三四年后，數(shù)量就會(huì)翻番，淘汰黃標(biāo)車(chē)帶來(lái)的效果很快就被掩蓋。

這已非隱憂(yōu)。2013年5、6月，德州市PM2.5滑到山東倒數(shù)第一，就是市區(qū)橋梁改造，造成擁堵，機(jī)動(dòng)車(chē)排放和揚(yáng)塵增加了。

多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)“外電入魯”是否會(huì)加重山西大氣污染也表示擔(dān)憂(yōu)。張波說(shuō)：“西部可以淘汰小電廠(chǎng)，騰出空間來(lái)上大電廠(chǎng)，上大壓小，排放是減量，不是增量。”截至發(fā)稿，山西環(huán)保廳并沒(méi)有回復(fù)南方周末記者。

更吸引外界關(guān)注的應(yīng)該是國(guó)家《計(jì)劃》中的1.7萬(wàn)億元，不過(guò)，據(jù)接近環(huán)保部的人士透露，《計(jì)劃》文本中并沒(méi)有細(xì)化中央和地方的資金配比。同樣，山東省規(guī)劃項(xiàng)目總投資約9000億元，在規(guī)劃中也沒(méi)有細(xì)化。

這筆錢(qián)誰(shuí)來(lái)出？“政府的投入會(huì)大幅增加，但我估計(jì)占不到10%。”張波認(rèn)為政府的作用不在于出錢(qián)，而在于規(guī)制和監(jiān)管，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，壓力應(yīng)該壓在污染企業(yè)身上，用公共財(cái)政的錢(qián)去給企業(yè)治污，反倒不公平。”即使對(duì)于天津這樣的直轄市，資金也是困擾。

“有的部門(mén)是帶著錢(qián)做規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)是帶著政治任務(wù)做規(guī)劃，給不給錢(qián)都得干。”一位地方環(huán)保局人士苦笑說(shuō)，“措施可以完成，但是目標(biāo)不一定能夠達(dá)到。”

盡管參與編制的專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)了確定目標(biāo)的可靠性和嚴(yán)肅性，但所有的措施都執(zhí)行后，是否能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)？“我們局長(zhǎng)也問(wèn)過(guò)這個(gè)問(wèn)題。”另一位地方環(huán)保局人士說(shuō)。